近期政府类业务相关文件梳理和总结

作者:林上金 来源:投行某小白 日期:2019-08-20

自政府购买服务用于基建项目被叫停以来,PPP几乎成为地方建设项目的唯一出路。在野蛮生长的时代,PPP发展普遍存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题,最后导致中央不得不痛下狠手加以整治,PPP市场陷入寒冬。2019年上半年政府类业务相关政策依旧密集,政府投资条例和财金10号文等新规重塑了整个地方政府建设项目的发展模式,因此有必要予以梳理及总结。

一、今年以来政府类业务主要文件梳理

1、政府投资条例

主要内容:201945日,国务院印发了《政府投资条例》,主要内容包括:一是明确政府投资范围,政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目,以非经营性项目为主;二是政府投资方式以直接投资为主,对确需支持的经营性项目采用资本金注入方式或投资补助或贷款贴息等方式。三是从投资决策、年度计划、项目实施和监督管理四个角度对政府投资行为进行了严格规范,强调投资项目在线审批监管平台作用和政府投资项目开工建设不得由施工单位垫资建设等。

文件亮点:1、政府投资条例为国务院发文,政策的位阶高,对各个部委过去几年层出不穷的相关政策进行了更明确的指引,对我国固定资产投资领域影响深远;2、文件所述主要内容只是把原来散落在发改部门文件中对政府投资项目管理的要求作了一次全面梳理,对现有的政府投资项目管理方式并没有太大的冲击;3、以往发改的文件主要关注投资花钱,不管融资还钱的问题,但该条例兼顾了投资和融资、花钱和管钱,在政府投资决策机制方面意义还是很重大的。

PPP影响:前期各地在推进PPP过程中,明显存在泛化运用范围的严重问题。非经营性项目更适合采用政府投资,若使用PPP不仅增加项目的操作成本(PPP过程复杂)和融资成本(政府融资成本更低),而且带来了政策风险和法律风险。PPP需要回归本源,对于不适用PPP模式的项目坚决采用其他方式推进,此次出台的政府投资条例为以后非经营性和少经营性项目的推进指明了方向。

2、发改投规1098号文

主要内容:201971日,国家发展改革委印发了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔20191098号),主要内容包括:第一、强调PPP项目可行性论证重要性,规范PPP项目实施程序;第二、强调PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》,依法依规履行审批、核准、备案程序;第三、要求严格实施方案审核,依法依规遴选社会资本,加强PPP项目资本金出资管理;第四、依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理,同时加强PPP项目监管,坚决惩戒违规失信行为。

文件亮点:第一、该文件的发布日期也即政府投资条例的正式实施日期,对于PPP项目如何纳入政府投资条例有较大意义,政府投资和PPP并不是互相独立和排斥,而是互有联系和衔接的;第二、该文件和政府投资条例的实施,完善了发改条线的PPP合规体系,将规范政府对PPP项目的管理,对我国政府投资管理和PPP模式持续健康发展具有积极意义。

3、财金10号文

主要内容:201937日,财政部印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号,以下简称财金10号文),以“规范”为核心明确了:一是牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求,遵行“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则;二是明确了规范的PPP项目的正面清单,限制了新上政府付费项目,并强化财政支出责任监管;三是明确了PPP项目的负面清单,并要求对相应项目进行整改或清退;四是营造规范发展的良好环境,加强规范管理和分类指导,对重点领域、重点项目加大政策支持力度;五是协同配合抓好落实,加快推动建立完善的工作机制。

文件亮点:第一、明确细节:财金10号文对很多关键细节给予明确,如规定了财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目,新上政府付费项目使用者付费比例低于10%的不予入库,新签约项目不得从政府性基金预算和国有资本经营预算安排支出等等,这些明确的规定为后续具体工作开展提供了便利;第二、关于PPP财政支出:文件明确符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出,并非所有PPP项目产生的政府支出都是隐性债务。

PPP影响:延续了2017年底以来PPP推动的基本逻辑,肯定了推广PPP模式是党中央、国务院的重大决策部署,正面和负面清单让PPP的合规认定更具可操作性,新老划断和保障在建项目等措施对前期存量项目过渡具有重大意义。

4、财办金40号文(PPP隐债清理)

文件背景:2018年底,为全面摸清地方政府隐性债务底数,防范隐性债务风险,财政部设立了地方全口径债务监测平台,并要求地方政府予以填报。具体填报过程中,各省市对隐性债务尤其是对PPP的理解存在较大差异,部分省市甚至将绝大多数PPP项目列为隐性债务并录入系统,从而对地方基础设施建设和PPP推进产生极大负面影响。

主要内容:2019428日,财政部办公厅印发了《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》(财办金[2019]40号,以下简称财办金40号文),要求各省级财政部门按照财金10号文要求,梳理入库PPP项目纳入政府性债务监测平台情况。对于增加地方政府隐性债务的PPP项目,应主动从项目库中清退;对于已纳入政府性债务监测平台但认定存在争议的项目,项目所属本级财政部门应当组织开展项目合规性论证,对经充分论证未增加地方政府隐性债务的规范PPP项目,应继续推进项目有序实施。

PPP影响:PPP本身就比较复杂,一次又一次的合规论证和债务清查让地方政府PPP推动部门和人员疲于应对,基层人员对PPP的推动热情进一步降低。另一方面,该来的总是要来,晚来不如早来,新出台了那么多PPP政策如何理解,前期政策不明确时候干的PPP项目如何认定,这次的隐债清理好歹也算给了说法。

5、专项债相关政策

主要内容:2019610日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,主要内容包括:一是明确金融支持专项债券项目标准。发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势,依法合规推进专项债券支持的重大项目建设;二是鼓励金融机构提供配套融资支持,如银行机构以项目贷款等方式,保险机构提供融资,项目单位以发行公司信用类债券方式,支持符合标准的专项债券项目。三是允许将专项债券作为符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应等重大项目资本金。但不得将专项债券作为政府投资基金等各类股权基金的资金来源。四是进一步完善专项债券管理及配套措施,依法合规推进重大项目融资。

文件亮点:第一、文件层级很高,由中办国办联合发文,属重大经济决策;第二、政策出台有利于增加有效投资,尤其是专项债可用于资本金,解决了部分基础设施建设资本金来源这一重大难题。

二、小结

1、项目总体分类

如上图所示,未来地方政府建设项目总体可分为政府投资类项目和企业投资类项目。如果是政府投资类项目,则适用《政府投资条例》,实行审批制。如果是企业投资类项目,列入《政府核准的投资项目目录》的项目,按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定,实行核准制,其他项目则实行备案制。

PPP居于政府投资类和企业投资类之间。对于采取政府资本金注入方式的,属于政府投资类PPP项目,即上图中椭圆形的红色半边部分;其他则属于企业投资类项目,即上图中椭圆形的蓝色半边部分。当然,这里面也存在有争议的地方,即不涉及政府出资的政府付费或缺口补助类项目,是否属于政府投资类项目。

如何妥善协调政府投资、企业投资和PPP的关系进行地方项目建设,这不仅是一个财政问题、公共服务效率问题,更是如何处理政府和市场关系的问题。

2、项目适用性分类

我们将地方建设项目分为非经营性和经营性两大类,经营性又分为无收益或收益很少、有收益但收益无法覆盖投入、有收益且足以覆盖投入三小类,以上各类型项目所能采用的主要投资方式见上图所示。注意,此处指的是各类型项目主要所采用的方式,并不指唯一能采用的方式,同时为更明确采用的方式,将PPP从政府投资和企业投资里单独分离

非经营性项目:由于较少涉及公共服务效率提高,主要采用政府直接投资的方式开展,不仅可降低项目融资成本,而且可简化项目操作手续,更快推进项目落地,此类项目主要指市政道路、桥梁和一般城市绿化项目等。

经营性但无收益或收益很少项目:按照财金10号文精神,除污水垃圾等按照收支两条线管理的项目外,其他此类项目不适用于PPP,因此主要采用政府投资的方式开展。此类项目主要包括以建设施工为主的学校、医院等项目,社会资本不负责医疗和教育等的核心运营,只负责食堂、卫生和绿化维护等非核心运营。

经营性中有收益但无法覆盖投入的项目:此类项目可采用PPP或政府投资的方式开展,从两种模式的优劣来看,政府投资成本低,推进速度快,但政府资金来源有限,短期内受减税降费等影响,地方政府有较大动力通过PPP模式开展该类项目,同时除了北上等大城市有足够强大的城投,更多地方政府只能依靠引入社会资本来帮助地方政府提高公共服务效率。此类项目主要包括垃圾、污水、文体、健康和养老等项目。

经营性且收益足以覆盖投入的项目:此类项目较少,由于收入能够覆盖投入,同时项目运营性强,最适合采用PPP模式。但一时半会儿地方政府拿出来做PPP的意愿有限,预计短期内将主要由地方国企采用企业投资的方式开展。此类项目是如何处理政府与市场关系的核心,在地方国资短期收益诱惑下,他考验着政府是否真正有决心引入社会资本力量参与治理,逐步减少对微观事务的直接参与,解决政府职能错位、越位和缺位的问题,推进国家治理体系和治理能力现代化!!

三、反思

通过上述分析,我们把地方建设项目分为政府投资、企业投资和PPP(这里为便于分析将PPP从政府投资和企业投资中分离),上图中地方国企与城投有部分交集,是因为地方国企和转型城投可以作为PPP中的社会资本。在业务的指导上:

1、关于城投。在政府投资领域,由于非经营性、经营性但无收益或收益很少的项目在整个地方政府项目中占比较大,这些项目大多需要城投公司参与,因此城投公司依然将发挥很大的作用;同时由于城投公司也需要转型,经营性且收益足以覆盖投入的项目也将部分通过城投公司开展。综上,财政较好区域的核心城投依然是优质资产。

2、关于PPP的地位。我们不应该夸大PPP的作用,也不应该泛化、滥用PPP,整个地方政府项目中仅有一部分是适用于PPP的;同样,我们也不应该妖魔化PPP或对PPP过度悲观,只要地方政府的财力是有限的,只要不是所有地方都能有北上那样拥有足够提高公共服务效率能力的城投公司,只要市场化改革还是我们国家前进的方向,那么PPP就必然有其生命力。如果不用PPP,那么国家就必须提供另一个类似的体系,以推进部分基建和公共服务项目效率的提高。经过了前几年的大起大落,经过了如此之多文件的洗礼,或许我们都需要时间以更冷静、客观和系统地去看PPP,同时我们国家也需要时间去推进基建和公共服务供给体系的市场化。

3、关于金融机构参与PPP的关注点。以财金10号文和政府投资条例等新政的公布为时间点:第一、新政之后的项目。介入时需要更关注合规性和经营性,确保所介入项目实质和形式都要合法合规,同时回归PPP本源,谨慎介入非经营性、打捆包装少量收益的项目;第二、新政之前的很多项目多多少少与现行政策精神是有违背的,因此如何介入是个难题,关键是形式上要满足财金10号文要求,实质上要守住几个关键红线,包括10%红线,地方政府隐性债务的红线等;此外,需关注财办金40号文的清库情况,本次清库须先合规性论证后由本级地方政府审批,而后纸质报送省级财政部门,最后报送财政部金融司和PPP中心,因此其结论具有较好的保障性。当然,对于金融机构而言,更需从地方政府、社会资本和项目本身三个角度全面分析风险,略有瑕疵的项目只要守住上述防线,其实质风险依然是可控的;但再合规和完美的项目,最后还不了钱还是白搭。